ما هي أنواع المرافق العامة في القانون الإداري
يمكن تقسيم المرافق في القانون الإداري أو المنشآت من وجهات نظر مختلفة ومتعددة، سواء من حيث طبيعة أنشطتها أو من حيث السلطة التي تنشئها أو الاختلافات في نطاق أنشطتها ونوضح هذه الأنواع على النحو التالي: يقسم المنشاة أو المرفق حسب طبيعة أو نوعية النشاط. ومن هذا المنظور، يمكن تقسيم المرافق إلى منشآت إدارية ومنشآت أو مرافق اقتصادية، ومنشآت ثقافية ومنشآت مهنية ومنشآت اجتماعية وفيما يلي توضيح بسيط لكل شكل من المنشآت أو المرافق السابق ذكرها وهي كما يلي:
1- المنشآت أو المرافق الإدارية
هي المرافق التي تؤدي خدمات المرافق العامة التقليدية وتخدم الوطن لفترة طويلة وخاصة المرافق الدفاعية والمرافق الأمنية والمرافق القضائية، ثم المرافق الصحية والتعليمية. غالبًا ما تتميز هذه المرافق بارتباطها بالجانب السيادي للدولة، مما يفرض عليها القيام بهذه الأنشطة وعدم تكليفها بأفراد، بما في ذلك الأفراد الخطرين جدًا. وعلى الرغم من إدخال هذا النوع من التسهيلات، إلا أن الفقه لم يؤدي إلى وضع معيار دقيق يمكن استخدامه والاعتماد عليه لفهم هذا النوع من التسهيلات على الأقل.
تكمن صعوبة وضع المعايير في الأنشطة المختلفة للمنشآت ذات الطبيعة الإدارية. لذلك، يعتقد بعض الفقهاء أن التسهيلات الإدارية هي مجموعة من المنشآت غير المدرجة في أنواع أخرى من المنشآت وهو ما يسمى بمعيار المنشأة السلبية.
يعرّفها الفقيه الإداري ديلوبادير بأنها “تلك التي لا تعتبر منشآت صناعية أو تجارية أو مهنية”، في حين يعرّفها الدكتور فؤاد مهنا بأنها “أنشطتها إدارية وتخضع الى القانون الإداري وقانون المنشآت المدارة إداريًا” وتستخدم أيضا وسائل القانون العام.” إن ما يميز معظم المرافق الإدارية هو أن الأفراد لا ينجذبون لأنشطتهم، لذلك لا يمكن تصور أن يشرع الأفراد في إنشاء مرافق أمنية أو قضائية. ولا يمكن لدولة أن تزيلها من مثل هذه الأنشطة؛ لأنها تندرج ضمن وظائفها العادية أو التزاماتها تجاه الأفراد.
وقد عبّر الأستاذ الدكتور محمد سليمان التماوي عن ذلك بعبارات حسنة، قائلاً إن مثل هذا المرفق يقوم على نظرية القانون الإداري الحديث. وهذا أمر أكدناه أكثر من مرة؛ لأن طلاب القانون الإداري في مختلف المحاور كثيرا ما يواجهون فكرة المرافق العامة ذات الطابع الإداري، سواء في التعامل مع القرارات الإدارية والعقود الإدارية والمنازعات الإدارية والمال العام والهيئات الإدارية.
2- المنشآت أو المرافق الاقتصادية
وهي منشآت جديدة نسبياً نتيجة التطور الاقتصادي وظهور الأفكار الاشتراكية التي دفعت الدولة إلى القيام بأنشطة كانت في الأصل منظمة للأفراد ومن الأمثلة على هذه المنشآت، المنشآت الصناعية والمنشآت التجارية. وإذا كان الفقه، كما رأينا، يوافق على أن الملاءمة الإدارية يجب أن تخضع لقواعد القانون العام، فإن هذا لا ينطبق بشكل خاص على الملاءمة الاقتصادية وقد تم إثبات بطئه في هذا المجال.
تعتبر العمل والإجراءات المعقدة والتكاليف الباهظة، هذه الآليات لا تساعد المنشآت الاقتصادية التي تتطلب المزيد من التحرير. وتخضع لإجراءات بسيطة تفرضها مبادئ المنافسة. إنها حقيقة لا يمكن إنكارها وهي أنه إذا كانت المرافق الاقتصادية ككل تخضع لآليات القانون العام، فإنها ستواجه منافسة شديدة من الشركات الخاصة. وبمرور الوقت، يمكن أن يؤدي إلى زوالها. وبالتالي، فإن الآراء الحديثة للقانون الإداري والقضاء في مجلس الدولة الفرنسي تميل إلى تحرير المنشآت الصناعية من قيود القانون العام. ويثير ظهور المنشآت الاقتصادية مسألة إيجاد معيار من أجل تمييز المنشآت الإدارية والمنشآت الاقتصادية على المستوى القانوني وهذا المعيار هو:
1- معايير لشكل الصنف أو مظهره، حيث تركز الآراء في الفقه على شكل العنصر أو ظهوره. وتعتبر المنشأة اقتصادية إذا كانت تدار من قبل شركة. والسلطة العامة هي مثل هذا المرفق الإداري إذا كانت تتولى مسؤولياتها الإدارية. ومع ذلك، فقد تم انتقاد هذا الرأي؛ لأنه لا يمنع السلطات العامة من تولي إدارة المرافق الاقتصادية.
2- معايير طبيعة النشاط، نظرًا لدقته، فهو المعيار القانوني الأكثر شيوعًا. ويعتمد المعيار على طبيعة الأنشطة التي تقوم بها المنشأة. فإذا انخرطت المنشأة في نشاط يعتبره القانون نشاطًا تجاريًا، فيجب اعتبار المنشأة نشاطًا تجاريًا بهذه الطريقة إذا كان الفرد يمارس هذا النشاط. وقد اعتمد هذا الرأي كبار علماء القانون الإداري. وفي المقابل، نعتقد أن هذا معيار معقول بشكل خاص وقد أوضحنا مسؤولين موثوقين للتمييز بين نوعي المرافق. وإذا كان الدكتور محمد أنس القاسم يعتقد أنه في التسهيلات الإدارية فإن الحالة العامة هي أن السلطة التنفيذية التي تدير الأنشطة، على عكس المنشآت الاقتصادية، تعهد بالأنشطة إلى أشخاص اعتباريين خاصين.
فوائد التمييز بين المرافق الإدارية والاقتصادية: إن فوائد التمييز بين التيسير الإداري والاقتصادي متعددة الأوجه، ولكنها يمكن أن تقتصر على جانبين: أحدهما يتعلق بالنظام القانوني الذي تنطبق عليه الملاءمة والآخر يتعلق في السلطة القضائية ذات الاختصاص القضائي. والاختلاف موضح فيما يلي:
- فيما يتعلق بالنظام القانوني المطبق على المنشأة: لا شك أن فقهاء قانون المرافق العامة الجزائري يلاحظون الاختلاف في المجال النصي بين المرافق العامة الإدارية والاقتصادية. ولعل هذا الاختلاف سيتضح أكثر عندما ننظر إلى الوراء في أهم المراحل التشريعية التي مرت، بما في ذلك التسهيلات الإدارية والاقتصادية وهذه المراحل هي على الشكل التالي:
أ- الانتقال بعد الاستقلال، عارض تياران طبيعة ومدى الإصلاحات التي طالب بها عالم المؤسسات العامة. وأدى الاتجاه الداعي إلى الحفاظ على دقة النظام الفرنسي إلى تقسيم عالم العمل إلى قسمين: أحدهما يحكمه قانون الخدمة العامة والآخر يحكمه قانون العمل.
ب- مرحلة سن القانون الأساسي للخدمات العامة عام 1966: صدر القانون الأساسي للخدمات العامة في 2 يونيو 1966 لتقليص مستويين للمصلحة العامة (تنفيذي واقتصادي).
ج- 1971 مرحلة الإدارة الاشتراكية وعوامل الإدارة: في 16 نوفمبر 1971، صدر المرسوم رقم 71-74 بشأن الإدارة الاشتراكية للمؤسسات وبعد صدوره، أصبح العمال منتجين ومروجين وحددت مادته 8 منح صفة العمال. كل من يعيش عن طريق الإنجاز اليدوي أو الفكري. وصدقت نصوص أخرى على مبدأ المساواة بين العمال في الحقوق والواجبات، لا سيما في مجالات الأجور والامتيازات.
د- مرحلة تجميد جزء من العلاوات ورفع جزء من الأجور الوهمية منذ عام 1973: عندما يشتد الخطر وتتسع الفجوة بين الطبقة العاملة والموظفين في القطاعين الإداري والاقتصادي، من الضروري التدخل لتحقيق التقارب على الأقل بين القطاعين، خاصة في مجال الأجور والقضاء على الاختلافات التي كانت موجودة في ذلك الوقت.
هـ- مراحل القانون الأساسي لسنة 1978: نُشر في مرحلة توجد فيها اختلافات بين الخدمة العامة والقطاع الاقتصادي، حيث يهدف النص إلى إرساء الأسس والقواعد العامة لعالم العمل الى توحيد أهم سمات وأبعاد القانون الإداري. ونظام يدير جميع العاملين بغض النظر عن القسم الذي ينتمون إليه.
و- 1985 القانون الأساسي النموذجي لمرحلة المؤسسات العامة والإداريين: وأبرز ما في المرسوم سالف الذكر أنه يسعى إلى وضع تصنيف موحد في عالم العمل ينطبق على معظم القطاعات. ومع ذلك، بعد صدور المرسوم، استمرت المؤسسات الاقتصادية في العيش في وضع ونظام رائع، لا سيما في مجال الأجور، حيث كانت علاقات العمل في القطاع تخضع لاتفاقيات العمل الجماعية.
ز- قانون الخدمة العامة الجديد ومرحلة 2006: وأخيراً، يتضمن المرسوم رقم 06-03 المؤرخ في تاريخ 15 تموز / يوليو 2006 القانون الأساسي العام للخدمة العامة. وبالإشارة إلى المادة 2 من القانون الإداري الأساسي الجديد للخدمات العامة، نجد أنها ذكرت على وجه التحديد، حيث على وجه التحديد يكون نطاق الخدمات العامة وتطبيق هذا القانون أوضحته داخل مؤسسات الدولة والإدارة المركزية ووزعت المصالح المرتبطة بها.
3- المنشآت أو المرافق المهنية
ظهر هذا النوع من المنشآت بعد وقوع الحرب العالمية الثانية. وهي مصممة لتنظيم صناعات معينة في الدولة من قبل أعضاء الصناعة أنفسهم. والميزة البارزة في المنشآت المهنية هي أن عضوية الأعضاء المهنيين ليست اختيارية، ولكنها إلزامية، مما يجعلها مجموعة إلزامية. وتتم إدارة هذه المرافق من قبل مجموعة من الأشخاص المعنيين وهي تتخذ شكل نقابة وتشرف على إدارتها لجنة كاملة يتم توظيفهم عن طريق الانتخاب.
4- المنشآت أو المرافق الاجتماعية
هي مرافق مصممة من أجل تقديم الخدمات الاجتماعية للجمهور، مثل المرافق المخصصة لتقديم مزايا للجمهور، ومراكز الضمان الاجتماعي والتقاعد، ومراكز الراحة، حيث يخضع هذا النوع من التسهيلات الى مزيج من قواعد القانون العام والخاص، مع سماع النزاعات من قبل الهيئات القضائية الإدارية وأحيانًا الى الهيئات القضائية العادية.
